浙江省衢州市构建合同审查“四大体系”大力推进“守信践诺政府”建设

　　近年来，为落实浙江省政府提出“加强行政机关合同履约风险防控，建设守信践诺政府”的要求，衢州市着力构建行政机关合同审查“四大体系”，充分发挥司法行政部门“参谋官”、“风控官”作用，推动一大批涉民生、惠长远的重大投资、建设项目在衢州签约、落地，为推进“活力新衢州、美丽大花园”建设提供强劲法律保障。近三年来，衢州市司法局审查市政府及市级部门重大合同342件，共提出审查意见建议2219条，为智造新城、智慧新城系列招商项目、武汉卓尔系列投资项目、华夏航空系列投资项目等一大批市政府重大项目的顺利落地提供积极法治保障，有效降低了政府合同履约的风险。

　　一、聚焦责任分工，构建行政机关合同全周期管理体系。为了解决行政机关合同管理中主体众多、职责不清，关键环节容易产生重复监督或监督真空等问题，参照食药品监管机制，以市政府发文的形式，明确规定了合同承办单位、合法性审查单位、监管单位在合同签订履行全周期内相应的职责分工，即以市政府名义订立的合同，合同承办单位负主体责任，具体负责市政府合同的起草、磋商、审查、履行、跟踪、争议处理、立卷归档、评估清理等全面工作。司法局具体负责市政府合同的合法性审查。发改、财政、审计、监管办等部门为合同履约监管部门，负责对行政机关合同签订、履行等环节依法依职权开展相应监督管理。通过责任体系的构建，厘清了各部门在行政机关合同签订、审查、履行的职责边界，有力强化了行政机关合同管理责任意识，避免了部门间扯皮、推诿及责任主体不清现象，强化行政机关合同全周期监管效能。自2020年起，该市以市政府名义签订的合同100%应用该责任体系，合同质量、履约进度显著提升。

　　二、聚焦专业协同，构建行政机关合同一体化综合审查体系。为了解决专业合规性要求与合法性审查尺度不一致等问题，在具体合法性审查环节，推行专业部门与审查部门之间联合审查机制。即当合同涉及财政、审计、税收、自然资源和规划、生态环境、国有资产监督管理等专业部门职权的，此类合同承办单位在报请合法性审查前，应当事先书面征求业务主管部门意见，并根据反馈意见对合同文本进行修改完善。在业务主管部门进行专业合规性审核后，司法局作为法制审查部门再开展合法性审查。业务合规性+司法合法性审查体系的建立，充分发挥了多部门公职律师、法律顾问、法制机构的“多角度”、“立体式”审查作用，较好解决了行政机关合同审查中“法律问题+专业问题”交织的审查难题，有效提升了合法合规性审查质量，大大降低了行政机关合同后期的履约风险。2020年协同审查体系试行以来，应用联合审查机制审查重大行政机关合同23件，提出修改意见建议136条。

　　三、聚焦风险防范，构建行政机关合同“程序+实体”审查体系。程序方面，为了解决框架协议太具体，具体协议太笼统而导致的法律风险问题，构建市政府重大合同“1+1”体系，即明确规定除特殊情形外，市政府一般不作为主体签署含有具体权利义务内容的合同，而以签订无实质内容的框架协议为主，相关后续的具体合同由市政府指定的部门或单位与合同对方签订，从程序设置上最大限度减少市政府涉诉风险。以2020年为例，以衢州市政府名义签订的合同总数为37件，其中框架协议为34件，占比92%，框架协议占比率同比去年增加了46%。实体方面，市司法局充分发挥“风控官”职能，对发现双方权利义务不对等、政策兑现不充分，以及与对方履约进度挂钩、缺少违约责任条款和退出条款等合同内容存在缺陷、可能会造成履约风险的市政府重大项目合同，在审查过程中及时与牵头单位交换意见，提前建议牵头单位予以修改完善；对不能充分达成一致意见的，在合同审查意见中明确提示风险，供市政府领导决策时参考。2020年，衢州市司法局共审查市政府及行政机关重大合同147件，对合同的合法性、违约责任、退出机制、对赌条款等方面提出各类审查意见、建议1080条，合同质量显著提高，大大减少了行政机关合同争议、败诉风险。

　　四、聚焦依法行政，构建大项目全要素法律服务保障体系。为确保重大项目依法依规高效推进，积极为市重大项目提供全过程法律服务保障，该市由司法局专门组建“法治锦鲤”服务队，主动走进项目专班和业主单位，及时对项目实施中的相关法律问题进行答疑解惑，并且根据各项目进展情况制作法治体检报告，为项目提供合规性操作的法律建议。该保障体系旨在构建以政府合同合法性审查为主线，涵盖法律咨询、公证、调解、仲裁、普法、复议等职能的司法行政全要素法律保障机制。通过一体式应用司法资源，在项目前期完善重大决策程序、严格合同条款设置，中期跟进普法宣传、公证辅助风险防控，后期强化纠纷化解力度等，强化政府重大项目全链条式的法治保障力度。2020年，市司法局“法治锦鲤”服务队协助审查市重大建设项目招标文件（合同部分）28件，提出意见575条；参与市政府重大项目涉法类事务408次，提出各类反馈、咨询意见1650条；为市政府各大工作专班、业主单位等提供法律咨询服务382次，提供公证证据保全业务5次，参与政府及重大项目建设相关推进、协调会38次，在市政府重大项目的建设推进中发挥了积极作用。